欧盟施压中国能源和环保 中国威胁论转向责任论

而伴随着虚拟世界的进一步分化，围绕着现实和虚拟的多个平行世界展开的主权性冲突将会不断升级。

最后，主审法官的判决权来源于院长、庭长，不符合法律规定。个案的案卷并不总能全部反映庭审的真实情况，有些司法腐败的诀窍就在于在证据上作手脚，如不把一方的证据收入卷宗。

[21]虽然民事与刑事同在普通法院，但劳动法院、行政法院、社会法院、税务法院与普通法院的并存，足以说明法院专业化设置的趋向。主审法官，简言之，就是既审又判的法官[5]。[16]西方国家的法官独立建筑在法官职业的崇高声誉之上。在名与利的压迫下，不能依照法律独立审判并不是制度的缺陷，任何制度都不可能使方方面面的利益得到妥善的平衡。合议制要求合议庭成员平等地、充分地表明自己对案件的看法，评议案件少数服从多数。

其实，在信息化时代，庭审录相的比较成本并不大，在树立司法公信力方面，法官的着装改革与庭审录相相比，后者的效益远大于前者，而且新闻媒体等拷贝录相时，还可以收取合理的成本费用。司法职业化有助于法官以法律家群体的形象获得公众的声望。如果政治和司法过程能够如宪法和法律所规定的那样正常运转，社会矛盾不太可能大面积发生。

中央政府强大的人事权和政策执行力可以成为全面深化改革的政治资源，挑战则在于能否汇集智力资源以突破公共决策的效能瓶颈。李培林等：《中国社会和谐稳定报告》，社会科学文献出版社2008年版，第325页。截至2015年底中央深改组召开的18次会议中，有13次涉及司法改革，是涉及频次最高的议题。省直统管对于高级人民法院摆脱地方化助益无多，相反在中央与地方权力博弈过程中，省级政府为加强对市县法院的干预而强化对高级人民法院的控制，进而加剧高级人民法院的地方化[37]。

在事权划分的基础上，财权的分配不是太大的问题，但困难和挑战依然存在。第三，影响法官职业群体稳定。

但是，看一下各法治国家的情况，会发现法院的某种地方性并不罕见。回应当前我国面临的公共治理危机的思路是双重的：一方面，由于司法过程与政治过程本质上难以相互替代，怠于疏通政治过程将导致社会矛盾层出不穷，司法不但难堪越俎代庖之重负，其赖以安身立命的专业、独立和稳定品质也将岌岌可危，司法改革回应转型期间高发社会矛盾的效果也将堪忧，公共治理将陷入政治过程与司法过程双重失灵。2015年新《预算法》为缓解地方财政压力提供了两个渠道：一是省钱，即要求地方政府通过全口径预算提高财政效率。更值得关注的是，分税制之后出现了国家治理的重新集权化，使处于治理体系底端的县乡政府面临较大压力，这既造成县乡政府与上级政府的紧张，也造成了县乡政府与基层民众的关系紧张。

例如，虽然营改增是继1994年实行分税制以来最重要的财税改革，央地就增值税的分成方案也已尘埃落定，但事权和支出责任的划分仍然没有启动。流失的法官主要集中在基层法院，而且其中多数属于业务骨干。仅从规范层面来看，我国宪法和法律也提供了这样一个双重机制。在立案登记制实施的第一个月，全国法院的行政案件立案数量同比增幅221%，远高于法院案件量总体29%的增幅。

2014年5月，中央开始禁止越级上访，也是力图将矛盾解决地方化。因此，通过中立的司法审查机制来限制政策调整方式，维持法定的分权安排，应当成为新一轮司法改革的重要目标。

从2005年开始，为了抑制巨大的上访量，中央开始实行上访排名通报制度，把非正常上访同官员考核挂起钩来。最令人堪忧的，是维稳、民生等行政目标直接、实质性地嵌入了立案、审判、执行过程，导致法院为地方利益而选择性立案，或为息事宁人、息诉罢访而不得不经常性地曲法裁判。

该制度一般有两个目的：一是使法官自身保持廉洁，二是确保审判权能够独立行使。到了县乡财政，基本就没有什么税种了。立案登记制已经于2015年5月1日全面实施，而省直统管改革迄今仍未完成，这就直接把法院推向了一个案件骤增而又解决乏力的尴尬境地，2015年全国法院积案大幅增加与此有密切的关系。虽然上访制度在我国有其存在的历史和现实理由，但其本质上是地方诉求表达渠道堵塞的产物，是对当地官员的一种不满、申诉和公开挑战。[6]在融资渠道有限的情况下，地方官员纷纷想方设法开辟财源。[16] 尽管中央一直努力通过上访来解决问题，但大量上访群众涌到北京，无疑会给中央造成极大压力。

[25]司法地方保护主义不仅是政府控制法院造成的，也是上级政府借助同级法院来影响下级法院的结果，例如在上下级法院的关系中，应有的行政诉讼业务监督已经虚化，上诉率、申诉率高与上诉发改率、申诉发回重审率、再审改判率低的现象并存。[5]这类似于传统社会的中央治官、州县治民模式。

我们对错案的终身追责却是结果主义的——只要被证明是错案，都要追究法官责任。周黎安：《中国官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》2007年第7期。

[25]例如左卫民教授认为，我国基层法院的财政是控制性财政，预算必须通过政府及其财政部门才能向同级人大提交。首先，司法系统是封闭的，容易自上而下推行改革，因此司法改革的空间较大，可以试错、调整、中止甚至回转，改革的后果也具有内在性，其引发的风险主要是技术性的，不容易溢出体制而引发连锁反应。

虽然政治体制改革是一个原则性的共识，但往往牵一发而动全身，并不可避免地涉及选举制度、立法程序、司法独立等多个方面，可控性方面的风险对于改革者而言是显而易见的，所以无论是执政者还是社会，对于政治体制改革一直是较为谨慎的。[14]2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，也把征地拆迁列为信访高发的首要原因。这不过是集中反映地方政府行为方式的一个例子而已，那些导致地方官员行为变异的原因是同构性的，该文件中列举的诸多上访原因如征地拆迁、劳动和社会保障、教育医疗、企业改制、环境保护等，事实上都与财政压力下公共决策的扭曲有关。法治国家的经验表明，司法因其独立、专业、权威而适合担当央地纠纷的仲裁者。

司法改革的推进动力毋庸置疑，其值得关注的问题在于，通过诉讼方式直接回应社会矛盾以矫正官民关系的诸多改革措施，可能会背离司法规律的一般要求，这些要求涉及审判权的独立性、专业性、稳定性等基本价值。归根结底，缺乏法律刚性约束将为央地博弈的即时化提供温床。

五、优化央地关系与规则确认型司法 央地财权与事权的失衡，对基层官民关系的恶化起到了推波助澜的作用。地方政府公共财政收入的占比，由1993年的78%急剧下降到1994年的55%，之后一直维持在40%至50%之间，2014年地方财政收入占比为54%。

在这当中，促进官民关系法治化的行政诉讼具有非同寻常的意义。[46]只有各级政治单元在事权、财权、人事权三方面均保持平衡，才能将目前集聚于中央的责任分摊至不同政治层级，但深化这个方面的改革需要比推行财税体制更大的勇气和魄力。

纸面的分权不论如何精致，都不能确保在实践中得到遵循，责权分配的效果取决于是否存在刚性约束。[26]与疏通政治过程牵涉面广、外部效应大等特点相比，司法改革具有某种天然的优势。[44]参见喻希来：《中国地方自治论》，载《战略与管理》2002年第4期。审判活动具有特殊性，错案既可能出于法官的主观过错，也可能是法律制度自身的后果，比如刑事审判的疑罪从无排除合理怀疑等原则，实际上是允许裁判结果偏离实体真实的。

尽管对法官的终身追责与司法规律的要求不符，但它与本轮司法改革的目的是高度一致的：设定如此严格的责任有助于激励法官个人抵制来自院外和院内的干预，也能强化法院相对于地方政府的独立性。由于必须屈从于地方的行政目标，法院独立审判的空间受到挤压，尽管这或许能维护一时一地的社会效果，长远来看则严重扭曲了法院不同于立法和行政机关的功能。

[32]参见李林主编：《中国法治发展报告(法治蓝皮书)2015》，社会科学文献出版社2015年版。[33]参见王建学：《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》，载《法学研究》2015年第4期。

中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。因此，我们可以更多地从改善央地关系入手，思考怎样有效地回应官民矛盾以及矫正司法改革的方向。